張惠遠

編者按

　　《全國生態保護"十二五"規劃）》（以下簡稱《規劃》）近日頒布實施。《規劃》在準確把握我國自然生態保護形勢的基礎上，提出了"十二五"期間自然生態保護的目標、任務和措施，對推動生態保護工作，提高生態文明建設水平具有十分重要的意義。本版特邀專家解讀此規劃，以期對讀者有所借鑒。

　　自然生態系統是人類賴以生存和發展的基礎，自然生態系統遭到破壞，人類生存發展就成了無源之水、無本之木。加強生態保護工作，保障國家和區域生態安全，是從源頭扭轉我國生態環境惡化趨勢的根本措施，是我國生態文明建設的重要內容。

　　《國家環境保護“十二五”規劃》明確提出，要強化生態保護和監督。1月25日，環境保護部頒布實施了《全國生態保護“十二五”規劃》。《規劃》在準確把握我國自然生態保護形勢的基礎上，提出了“十二五”期間我國自然生態保護的目標、任務和措施，對推動生態保護工作，提高生態文明建設水平具有十分重要的意義。

　　與往年的生態保護規劃相比，《規劃》有4個突出的特點:更加突出新形勢下生態文明建設的新要求；更加注重通過優化空間格局加強生態保護，引導經濟和生態保護協調發展；更加注重生態監管能力建設，從機制、手段、措施上構建全過程生態監管體系；更加注重規劃的指導作用，明確重點工程引導規劃實施。

　　更加突出生態文明建設新要求

　　■閱讀提示

　　突出強調加強生態保護工作是提升我國生態文明建設水平的重要組成部分，提出以生態文明建設試點作為提升生態文明建設水平的重要抓手。

　　建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。黨的十八大報告把生態文明建設放在突出地位，納入社會主義現代化建設“五位一體”總體布局，對自然生態保護工作提出了新的要求。《規劃》以維護國家生態安全、改善生態環境、提升生態文明水平、推動美麗中國建設為目標，在目標、重點任務和措施上始終貫徹生態文明建設的新要求。

　　《規劃》突出強調加強生態保護工作是提升我國生態文明建設水平的重要組成部分。“十一五”以來，各級政府和有關部門采取了一系列保護和綜合治理措施，持續加大生態保護力度，生態保護工作取得明顯成效。我國生態環境整體惡化態勢趨緩，局部地區生態環境呈現改善的勢頭，區域生態功能保護工作得到加強，生物多樣性保護全面推進，自然保護區管理有效加強，生態示范區建設成效顯著。

　　但是，我國生態環境整體惡化的趨勢仍未得到根本遏制，重要生態功能總體退化趨勢仍未扭轉，生物多樣性面臨嚴重威脅。全國水土流失面積達356萬平方公里，年均土壤侵蝕量高達45億噸。2009年，全國荒漠化土地總面積262.4萬平方公里。全國約90％的天然草地存在不同程度的退化，嚴重影響我國經濟社會的可持續發展和國家生態安全。從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，為人民創造良好生產生活環境，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展，是推進生態文明建設的目的。生態環境質量有沒有改善，是判斷生態文明水平是否提升的重要標志之一。

　　《規劃》的目標和措施體現了尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念。《規劃》以維護國家生態安全、改善生態環境為目標，以嚴格生態環境監管和環境準入為手段，以生態環境承載力為基礎，堅持保護優先、預防為主，規范各類資源開發和經濟社會活動，防止造成新的人為生態破壞和生物安全問題。通過加強生態環境監管、空間格局優化、生態文明建設示范，在生產力布局、城鎮化發展、重大項目建設中充分體現了人與自然和諧發展的要求。

　　因此，《規劃》確定“十二五”的保護目標是，生態環境監管水平明顯提高，重點區域生物多樣性下降趨勢得到遏制，自然保護區建設和監管水平顯著提升，生態示范建設廣泛開展，生態文明建設試點取得成效，國家重點生態功能區得到有效保護，生態環境惡化趨勢得到初步扭轉。規劃指標也突出反映了保障生態安全和提升生態文明水平的剛性要求，從重點生態功能區、自然保護區、生物多樣性保護、生態示范建設等方面提出了具體的保護目標。

　　《規劃》提出以生態文明建設試點作為提升生態文明建設水平的重要抓手。《規劃》在加強現有生態建設示范區建設和管理的基礎上，提出了開展生態文明建設試點新藍圖，也是本次《規劃》的突出亮點。《規劃》提出，整合資源，形成合力，逐步開展行政區、跨行政區和行業生態文明建設試點，形成行政區、跨區域、多行業相結合的多層次生態文明建設試點體系。多層次生態文明建設試點橫縱結合，包含了現階段生態文明建設的重點任務，有利于推動自然生態保護融入到經濟、社會、文化、政治建設的全過程和各方面，體現了國家建設生態文明、建設美麗家園的信心和決心。

　　同時，《規劃》提出研究制定生態文明水平評估辦法，逐步在全國范圍開展省級生態文明水平評估，動態反映一定時期省級行政區生態文明水平。生態文明水平評估將有利于指導各地合理開展生態文明建設，提升生態文明水平。

　　更加注重優化空間格局

　　■閱讀提示

　　突出國家生態安全屏障建設，明確劃分生態紅線，突出國家重點生態功能區等重要生態空間的保護和管理。

　　國土空間是寶貴資源，是人類賴以生存和發展的家園，優化國土空間格局是我國生態文明建設的重點任務之一。我國幅員遼闊，不同地域空間的資源環境條件和經濟社會發展水平差異較大。因此，必須按照人口資源環境相均衡的原則，科學布局生產空間、生活空間和生態空間，控制開發強度，調整空間結構，促進生產空間集約、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，給自然留下更多修復空間。

　　突出國家生態安全屏障建設，推動構筑國家生態安全戰略格局。通過加強生態保護與監管，落實《全國主體功能區》戰略要求，構建以青藏高原生態屏障、黃土高原—川滇生態屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點生態功能區為重要支撐，以點狀分布的國家禁止開發區域為重要組成的生態安全戰略格局。

　　明確劃分生態紅線。在重要（點）生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線，制定生態紅線管制要求，將生態功能保護和恢復任務落實到地塊，形成點上開發、面上保護的區域發展空間結構。研究出臺生態紅線劃定技術規范，制定生態紅線管理辦法。

　　突出國家重點生態功能區、生物多樣性保護優先區、自然保護區等重要生態空間的保護和管理，這是生態保護優化國土空間格局的重要手段。對于國家重點生態功能區，要按照生態功能保育的原則加強產業發展引導，嚴格區域環境準入，制定實施更加嚴格的區域產業環境準入標準，提高各類重點生態功能區中城鎮化、工業化和資源開發的生態環境保護準入門檻；嚴格重點生態功能區的環境影響評價，強化開發建設活動對區域主要生態功能的影響評估。

　　在自然保護區，核心是提升自然保護區建設和監管水平；實施自然保護區規范化建設和管理，提高自然保護區管護水平；優化自然保護區空間布局，探索完善自然保護區布局的新機制。

　　對于生物多樣性保護優先區，《規劃》提出了優先區保護、管理的新思路和新要求，重點是開展生物多樣性優先區保護、恢復和減貧示范。在自然本底狀況較好、生物多樣性豐富的區域，開展生物多樣性保護示范，探索保護與發展雙贏模式。在生物多樣性重要、生態環境脆弱敏感但已經受到不同程度破壞的區域，開展恢復示范工程，探索社區公眾參與的生物多樣性恢復模式。在生物多樣性豐富的貧困地區，開展減貧示范工程，通過生物多樣性的可持續利用，提高發展水平，探索保護、發展和減貧相互促進的管理模式。

　更加注重生態監管能力建設

　　■閱讀提示

　　從監管機制、手段、措施上構建全過程生態監管體系，提出新的生態監管的方向和領域。

　　《規劃》堅持保護優先、預防為主的原則，通過加強生態環境監管能力建設，將生態監管貫穿于重點區域經濟發展的全過程，規范各類資源開發和經濟社會活動，防止造成新的人為生態破壞。

　　在監管機制上，強調相關部門各司其職，環保部門統一監管的協作機制，充分發揮生物多樣性保護國家委員會、中國履行《生物多樣性公約》工作協調組、生物物種資源保護部際聯席會議制度、*自然保護區評審委員會等現有部門合作機制，促進部門間協同聯動與信息共享。

　　在監管手段上，在加強生態保護相關領域的基礎調查、監測、評估能力建設的基礎上，健全衛星環境監測體系，整合、建立和完善地面生態系統觀測站點，全面構建“天地一體化”的生態環境調查監測評估體系。

　　在監管措施上，繼續加大對自然保護區、國家重點生態功能區、生物多樣性保護優先區的生態監管力度，監管內容各有側重。國家重點生態功能區側重產業發展和城鎮化過程對區域主要生態功能的影響監管，自然保護區側重人為活動對區域自然本真性的影響，生物多樣性保護優先區側重對保護生物多樣性的監管。

　　同時，《規劃》繼續強化資源開發和基礎設施建設生態環境監管。嚴格礦產資源開發生態環境監管。以稀土、煤炭等為突破口強化礦產資源開發生態保護執法檢查與評估，嚴格控制破壞生態系統的開發建設活動。加強對礦產開發造成生態破壞的評價和監管，防止突發環境事件發生。強化旅游資源開發活動的生態保護。加大旅游區環境污染和生態破壞情況的檢查力度，加強對重點生態功能區和生態敏感區域旅游開發項目的環境監管，會同相關部門共同推動國家生態旅游示范區建設。

　　《規劃》還提出了新的生態監管的方向和領域。基于流域生態系統的完整性，提出開展流域生態健康評估與管理的新要求。《規劃》要求，結合流域規劃，編制流域生態健康行動計劃，探索建立流域生態健康評價標準和制度，努力推動建立流域生態保護的新理論和新方法，促進經濟社會發展與流域生態承載能力相適應，維持健康的流域生態系統。同時，《規劃》要求啟動全國易災地區縣域生態環境質量評估，開展易災地區生態環境功能調查評估，提出洪澇、山洪、泥石流、滑坡、崩塌等山洪地質災害的生態減災綜合對策，保障易災地區生態安全。啟動國家森林公園和*風景名勝區生態功能狀況評估。

　　更加注重規劃的指導性

　　■閱讀提示

　　規劃提出了兩個工作重點:一是明確了“十二五”期間的生態保護重點工程；二是從各方面明確了規劃實施的保障措施。

　　《規劃》明確了兩個工作重點:

　　一是以實現規劃目標和落實規劃任務為目的，明確提出了“十二五”期間的生態保護重點工程，包括生態文明示范建設重點工程、生物多樣性保護重點工程、自然保護區管護重點工程和生態功能保護重點工程等。生態保護重點工程的明確，為各級環保部門明確了“十二五”期間生態保護的重點任務，有利于指導各地有序開展生態保護工作。

　　二是從法規保障、組織保障、政策保障、投入保障、科技保障和公眾參與等方面，明確規劃實施保障措施。

　　在法規方面，積極推動完善國家重點生態功能區、自然保護區、生物多樣性保護等重點領域法規體系，推動制定生態補償條例。

　　在政策方面，推動有關部門不斷完善國家重點生態功能區轉移支付政策，推動加大對中西部地區和民族自治地方生態保護的轉移支付力度；推動建立自然保護區和生物多樣性保護優先區的生態補償專項資金。以《全國主體功能區劃》和《全國生態功能區劃》為基礎，制定差異化的生態保護管理政策。推動開展重大區域性和行業性發展決策戰略環境影響評價。

　　在資金保障方面，《規劃》提出要充分利用市場機制，形成多元化的投入格局，確保工程投資到位，推動加大自然保護區專項資金投入力度，積極爭取設立新的生物多樣性保護專項資金。

　　在科技支撐方面，加強實施水體污染控制與治理科技重大專項，實現“減負修復”核心關鍵技術突破。加強重點領域的基礎研究和科技攻關，推動設立生態保護科技重大專項。

　　在公眾參與方面，加強面向社會的宣傳教育，廣泛動員公眾參與生態環境保護。制定并完善生態保護的公共參與政策，鼓勵公眾參與生態環境保護與監督。

　　總之，《規劃》緊緊圍繞提升我國生態文明建設水平的新要求，確立了維護國家生態安全、改善生態環境質量的的長遠目標，提出了生態文明示范建設、生物多樣性保護、自然保護區建設與監管、區域生態功能保護4方面的重點任務，對我國未來一段時間自然生態保護工作具有較強的指導意義。《規劃》是自然生態保護領域落實生態文明建設要求的綱領性文件，是加快我國生態文明建設的重大措施。《規劃》的出臺和實施，體現了環保部門建設生態文明、建設美麗家園的信心和決心。